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郝鵬：加快實現從管企業(yè)向管資本轉變形成以管資本為主的國有資產監(jiān)管體制

發(fā)布時間：2019-11-20

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，堅持和完善社會主義基本經濟制度，推動經濟高質量發(fā)展?！稕Q定》強調，探索公有制多種實現形式，推進國有經濟布局優(yōu)化和結構調整，發(fā)展混合所有制經濟，增強國有經濟競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風險能力，做強做優(yōu)做大國有資本。深化國有企業(yè)改革，完善中國特色現代企業(yè)制度。形成以管資本為主的國有資產監(jiān)管體制，有效發(fā)揮國有資本投資、運營公司功能作用。這是以習近平同志為核心的黨中央立足黨和國家事業(yè)發(fā)展全局對深化國資國企改革作出的重大部署，是堅持和完善社會主義基本經濟制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。全國國資監(jiān)管機構要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入領會其重大意義、實踐要求，加快實現從管企業(yè)向管資本轉變，形成以管資本為主的國有資產監(jiān)管體制，為做強做優(yōu)做大國有資本、培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)提供堅強體制保障。

深刻把握從管企業(yè)向管資本轉變的基本要求

完善的國有資產監(jiān)管體制是國有企業(yè)改革發(fā)展的重要保障，對于發(fā)展壯大國有經濟具有重要意義。形成以管資本為主的國有資產監(jiān)管體制，關鍵是要實現從管企業(yè)向管資本轉變。從新中國成立70年的情況看，國有資產監(jiān)管體制改革完善大體經過三個階段。第一階段為新中國成立后的社會主義建設時期。在這一階段，與高度集中統(tǒng)一的計劃經濟體制相適應，國有企業(yè)與國有資產事實上融為一體，管企業(yè)與管資產高度統(tǒng)一，管企業(yè)就是管資產。國家主要依靠直接管理和發(fā)展國有企業(yè)在較短時間內建立起了獨立的、相對完整的、有相當規(guī)模和較高技術水平的工業(yè)體系，奠定了我國基本經濟制度的基礎。第二階段為改革開放以來到黨的十八大。在這一階段，與我國經濟體制從計劃經濟轉向市場經濟相適應，國有企業(yè)在改革開放中產權結構、組織形態(tài)、經營機制發(fā)生了深刻變化，國有企業(yè)與國有資產不再完全重合。國有資產既包括國有獨資、全資企業(yè)運營的國有資產，也表現為國有控股、參股的混合所有制企業(yè)運營的國有資產。因此，管企業(yè)與管資產在內容、對象、方式等方面都有了區(qū)別。與之相適應，國有資產管理體制改革邁出重要步伐，建立起以管資產與管人、管事相結合為特征的中央、省、市三級國有資產監(jiān)管體制，有力促進了國有資產保值增值責任的落實，積極推動了國有企業(yè)改革發(fā)展。第三階段自黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視國資國企改革，深刻指出要以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，加快實現從管企業(yè)向管資本轉變，為新時代完善國有資產監(jiān)管體制指明了方向、提供了根本遵循。在這一階段，適應市場化、國際化發(fā)展要求，國有企業(yè)總體上已經與市場經濟相融合，已經成為遵循市場規(guī)則，平等參與市場競爭的獨立市場主體，混合所有制經濟已經成為以公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度的重要實現形式。國務院國資委監(jiān)管的中央企業(yè)中，混合所有制企業(yè)戶數占比約70%，上市公司的資產總額和營業(yè)收入占比均超過60%、利潤總額占比超過80%，已經進入了資產資本化、股權多元化的發(fā)展階段，對國有獨資、全資企業(yè)的管理模式已經不適用于國有控股、參股企業(yè)，對境內國有企業(yè)的管理模式也已經不適用于“走出去”的國有企業(yè)。同時，解決國有資產管理體制仍然存在的政企不分、政資不分的問題，消除國資監(jiān)管越位、缺位、錯位的現象，進一步健全國有資產監(jiān)督機制、優(yōu)化國有經濟布局結構、提升國有資本配置效率，也迫切要求加快推進從管企業(yè)向管資本的轉變。

從管企業(yè)向管資本的轉變，是全方位的、深層次的、根本性的。一是在監(jiān)管定位和理念上，要從國有企業(yè)的直接管理者轉向基于出資關系的監(jiān)管者。“管企業(yè)”更多強調直接管理國有企業(yè)；“管資本”更加尊重企業(yè)市場主體地位和企業(yè)法人財產權。這就要求我們堅持政企分開、政資分開，進一步厘清國資監(jiān)管機構的職責邊界，切實轉變直接管理的監(jiān)管理念，更多依托產權關系和資本紐帶、更多依靠公司章程和法人治理結構、更多采取行使股東權和發(fā)揮董事作用等手段履行出資人職責，促使國有企業(yè)真正成為依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發(fā)展的獨立市場主體。二是在監(jiān)管對象和重點上，要從關注企業(yè)個體發(fā)展轉向更加注重國有資本整體功能。“管企業(yè)”聚焦微觀經濟主體，更加關注單個國有企業(yè)的生產經營；“管資本”著眼國有資本的價值貢獻，更加關注國有資本的整體收益和控制力。這就要求我們跳出單純監(jiān)管單個企業(yè)的慣性思維，將國有資本作為一個整體，從服務黨和國家工作大局的高度，加強全局研究、系統(tǒng)謀劃、整體調控、規(guī)模運作，在更大范圍、更深層次、更高水平促進國有資本合理流動、保值增值，推動國有經濟不斷發(fā)展壯大，更好服從服務國家戰(zhàn)略需要。三是在監(jiān)管途徑和方式上，要從主要采取行政化管理手段轉向更多運用市場化法治化方式。“管企業(yè)”更多借助行政色彩較為濃厚的管理手段規(guī)范企業(yè)生產經營；“管資本”更加注重通過市場化手段，在法治框架內調整利益主體關系、實現監(jiān)管目標。這就要求我們著力克服行政化思維，切實改變重審批、輕監(jiān)管、弱服務的行權方式，堅持放管結合，堅持權由法定、權依法使，嚴格依據法律法規(guī)規(guī)定的權限和程序行權履職，通過市場化、法治化方式更好地把監(jiān)管要求轉化為股東意志，體現到企業(yè)改革發(fā)展各項工作中。四是在監(jiān)管導向和效果上，要從關注規(guī)模速度轉向更加注重提升質量效益。“管企業(yè)”更加關注企業(yè)生產經營指標，容易導致企業(yè)盲目追求做大；“管資本”更加關注資本合理流動、優(yōu)化配置，更能引導企業(yè)追求發(fā)展質量效益。這就要求我們堅持質量第一、效益優(yōu)先，按照高質量發(fā)展的要求，推動國有企業(yè)加快轉變發(fā)展方式，實現質量變革、效率變革、動力變革，不斷提升國有經濟發(fā)展質量和效益。

以管資本為主構建完善的國資監(jiān)管體系

落實《決定》要求，形成以管資本為主的國有資產監(jiān)管體制，全國國資監(jiān)管機構要堅持以習近平總書記關于國資國企改革發(fā)展和黨的建設重要論述為統(tǒng)領，堅持政企分開、政資分開，堅持放活與管好相統(tǒng)一，聚焦管好資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全、堅持黨的領導，著力構建國資監(jiān)管體系，切實增強國資監(jiān)管的系統(tǒng)性、針對性、有效性。

一是聚焦管好資本布局，構建國有資本布局優(yōu)化結構調整體系。堅持以市場為導向、以企業(yè)為主體，有進有退、有所為有所不為，推進國有資本布局優(yōu)化和結構調整，增強國有經濟整體功能和效率。管好國有資本的布局領域。制定全國國有資本布局與結構戰(zhàn)略性調整“十四五”規(guī)劃，整體協(xié)同推進調整優(yōu)化國有資本布局。強化戰(zhàn)略規(guī)劃引領，圍繞國家戰(zhàn)略需求和產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，引導企業(yè)聚焦主責主業(yè)投資，通過制定投資項目負面清單、強化主業(yè)管理、核定非主業(yè)投資比例等方式，推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域集中，向戰(zhàn)略性新興產業(yè)集中。管好國有資本的布局投向。推動國有資本更多投入先進制造業(yè)、振興實體經濟，更好支持關鍵核心技術攻關，推動建立以企業(yè)為主體、市場為導向、產學研深度融合的技術創(chuàng)新體系，支持大中小企業(yè)和各類主體融通創(chuàng)新，促進科技成果轉化，積極發(fā)展新動能，提高產業(yè)基礎能力和產業(yè)鏈現代化水平，在加快建設現代化經濟體系上發(fā)揮作用。管好國有資本的布局調整。以供給側結構性改革為主線，有效推進企業(yè)戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合。大力化解過剩產能，加快處置低效無效資產，通過兼并重組、關閉撤銷、掛牌轉讓、破產清算等方式盡快出清，實現國有資本形態(tài)轉換，使國有資本用于更需要的領域。

二是聚焦規(guī)范資本運作，構建國有資本規(guī)范化專業(yè)化管理體系。堅持以法律為準繩、以產權為基礎、以資本為紐帶，推動國有資本規(guī)范化專業(yè)化管理，與市場經濟有機融合。理順國有資本運作的監(jiān)管鏈條。國資監(jiān)管機構依法對國有資本投資、運營公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)履行出資人職責，國有資本投資、運營公司對所出資企業(yè)履行股東職責，科學界定所有權和經營權邊界，有效發(fā)揮國有資本投資、運營公司功能作用，加大對企業(yè)授權放權力度，賦予企業(yè)更多自主權，進一步強化企業(yè)市場主體地位。健全國有資本運作的監(jiān)管制度。加強產權登記、產權流轉、資產評估、資產統(tǒng)計、清產核資等基礎管理工作，加強對國有資本重大運作事項的管控。建立健全國有資本運作機制和基礎管理制度，強化公司章程管理，規(guī)范董事會運作，注重通過國有企業(yè)法人治理結構依法履行出資人職責。加強國有資本運作的動態(tài)監(jiān)管。建立國資國企在線監(jiān)管系統(tǒng)，對企業(yè)運行關鍵環(huán)節(jié)和重大決策事項進行動態(tài)監(jiān)測和實時監(jiān)管。強化國有產權流轉環(huán)節(jié)監(jiān)管，加大國有產權進場交易力度，推動國有企業(yè)依法合規(guī)通過證券交易、產權交易等資本市場，以公允價格處置企業(yè)資產。

三是聚焦提高資本回報，構建國有資本高效運營體系。堅持以服從服務國家戰(zhàn)略、促進國有資本保值增值為目標，通過股權運作、價值管理、有序進退，促進國有資本合理流動，提高國有資本運營效率。以科學化的考核引導提升資本回報。完善考核評價指標體系，對標世界一流企業(yè)，突出增強競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風險能力導向，妥善處理做大與做強、當前與長遠、效益與責任的關系，加強對提高質量效益、服務國家戰(zhàn)略、加快創(chuàng)新驅動發(fā)展、深化供給側結構性改革等方面的考核，對不同功能定位、不同行業(yè)領域、不同發(fā)展階段的企業(yè)實行差異化考核。以市場化的機制促進提升資本回報。充分授權放權，切實減少出資人審批核準事項，最大限度減少對生產經營活動的干預。完善激勵約束，指導支持董事會加強對經理層的精準考核，推進職業(yè)經理人制度，推動建立健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制，統(tǒng)籌運用股權激勵、分紅激勵、員工持股等激勵政策，探索運用超額利潤分享、虛擬股權、項目跟投等激勵方式，激發(fā)企業(yè)各類人員積極性創(chuàng)造性，促進企業(yè)效益效率和國有資本回報的不斷提升。以精細化的預算管理推動提升資本回報。優(yōu)化國有資本預算支出結構，提高資本金注入比重，建立規(guī)范化、市場化的國有企業(yè)資本金補充機制。落實出資人收益權，樹立績效導向，關注國有資本長期回報，引導推動企業(yè)在收益收取和支出方向上體現出資人意圖。

四是聚焦維護資本安全，構建國有資本全鏈條監(jiān)督體系。堅持守土有責、守土盡責，加快打造全面覆蓋、分工明確、協(xié)同配合、制約有力的國有資產監(jiān)督體系，防范化解重大風險，切實防止國有資產流失。找準國有資產流失風險點，加大監(jiān)督力度。瞄準企業(yè)資本布局、關鍵業(yè)務、改革重點領域、運營重要環(huán)節(jié)，加強對規(guī)劃、投資、產權、財務、考核分配、選人用人等重點事項以及境外國有資產的監(jiān)督，特別是推動企業(yè)加強內控體系建設，切實做到體系完整、全面控制、執(zhí)行有效。找準監(jiān)督協(xié)同結合點，凝聚監(jiān)督合力。推動出資人監(jiān)督與紀檢監(jiān)察、巡視、審計等監(jiān)督力量的工作協(xié)同，充分利用各方面監(jiān)督檢查成果，加快建立監(jiān)督工作會商、線索移交核查、意見反饋整改機制，充分發(fā)揮監(jiān)管合力。健全信息公開制度，加強信息公開平臺建設，主動接受社會監(jiān)督，加大國資監(jiān)管信息公開力度，依法向社會公開國有資本整體運營情況、企業(yè)國有資產保值增值及經營業(yè)績考核總體情況、國有資產監(jiān)管制度和監(jiān)督檢查情況。找準追責問責關鍵點，提高監(jiān)督效能。強化事中事后監(jiān)管，健全監(jiān)督問責制度體系和組織體系，建立職責明確、流程清晰、規(guī)范有序的責任追究工作機制。強化違規(guī)責任追究，加大要案大案查處力度，有效發(fā)揮震懾遏制作用，切實維護國有資產安全。

五是聚焦堅持黨的全面領導，構建國有資本控股、參股企業(yè)黨的建設體系。堅持黨對國有企業(yè)的全面領導，把提高企業(yè)效益、增強企業(yè)競爭力、實現國有資產保值增值作為國有企業(yè)黨組織工作的出發(fā)點和落腳點，把黨的領導、黨的建設融入管資本全過程、各方面，確保國有資本始終服從服務黨和人民利益。對于國有獨資、全資和控股的國有企業(yè)，著力建設和完善中國特色現代企業(yè)制度。堅持“兩個一以貫之”，把加強黨的領導和完善公司治理統(tǒng)一起來，更好發(fā)揮國有企業(yè)黨委（黨組）領導作用，把方向、管大局、保落實，確保黨和國家方針政策、重大部署在國有企業(yè)得到堅決貫徹執(zhí)行。對于國有資本參股的混合所有制企業(yè)，積極探索企業(yè)黨的建設有效途徑方式。把建立黨的組織、開展黨的工作，作為國有企業(yè)參股推進混合所有制改革的必要前提，理順黨組織隸屬關系，根據不同類型混合所有制企業(yè)特點，明確黨組織的設置方式、職責定位和管理模式，確保國有資本流動到哪里，黨的建設就跟進到哪里、黨組織的作用就發(fā)揮到哪里。堅持全面從嚴管黨治黨，切實提升基層黨組織政治功能和組織力。堅持黨管干部原則和發(fā)揮市場機制作用結合起來，把管資本為主和對人監(jiān)督結合起來，深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，堅決整治形式主義、官僚主義，在強基礎、補短板上下功夫，把基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘，切實把企業(yè)黨建優(yōu)勢轉化為發(fā)展優(yōu)勢。

為形成以管資本為主的國有資產監(jiān)管體制提供堅強保障和支撐

貫徹落實好黨的十九屆四中全會精神，形成以管資本為主的國有資產監(jiān)管體制，是全國國資國企領域的重大政治任務，必須切實加強自身建設，深入推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，加快打造高素質專業(yè)化國資監(jiān)管機構和干部隊伍，做到思想認識到位、角色轉換到位、工作推進到位，以最堅決的態(tài)度、最嚴格的要求、最有力的舉措、最扎實的作風，扎扎實實推進職能轉變要求落實落地。

一是以國資監(jiān)管機構的對黨忠誠，不斷為黨執(zhí)政夯實重要物質基礎和政治基礎。國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，完善國資監(jiān)管體制、推進從管企業(yè)向管資本轉變，必須堅持以政治建設為統(tǒng)領，不斷淬煉干部隊伍對黨忠誠的政治品格。要進一步提高政治站位，從黨和國家工作大局和國資國企改革發(fā)展全局出發(fā)，謀劃推進職能轉變、構建完善管資本工作體系，加快推進經營性國有資產集中統(tǒng)一監(jiān)管，構建國資監(jiān)管大格局，形成國資監(jiān)管一盤棋。要進一步增強政治自覺、強化政治擔當，把加快自身改革、推進職能轉變作為增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”的實際行動，切實做到為黨盡責，監(jiān)管好、守護好、發(fā)展好國有資產，做強做優(yōu)做大國有資本；切實做到為國強企，加快培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)，讓國有經濟始終成為中華民族屹立于世界民族之林的強大后盾；切實做到為民造福，推動國資國企事業(yè)大發(fā)展大進步，讓改革發(fā)展成果更多惠及人民，更好滿足人民對美好生活的向往。

二是以國資監(jiān)管機構的專業(yè)化監(jiān)管，切實提升國資監(jiān)管質量水平。適應新形勢新任務，下大氣力補齊補強國資監(jiān)管干部隊伍能力素質的短板軟肋，確保高質量高水平管好國有資本。要加強國資監(jiān)管業(yè)務知識學習，努力掌握專業(yè)知識和金融、財務、法律等相關知識，不斷提高把握國資監(jiān)管規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律的能力水平。要積極應對從管企業(yè)向管資本轉變過程中遇到的新情況新問題新挑戰(zhàn)，全面查找不符合、不適應、不到位的問題，勇于探索、大膽實踐，創(chuàng)造性地拿出務實管用舉措，把職能轉變要求落實到位。要加強實踐能力提升，深入企業(yè)、深入一線調研了解對以管資本為主加強國有資產監(jiān)管的期望和需求，特別是到困難較多、情況復雜、矛盾尖銳的地方去調查研究，從基層實踐中找到解決問題的金鑰匙。

三是以國資監(jiān)管機構的過硬作風，讓黨和人民放心、企業(yè)滿意。要強化制度意識，嚴肅國資監(jiān)管制度執(zhí)行，健全權威高效的制度執(zhí)行機制，在自覺尊崇制度、嚴格執(zhí)行制度、堅決維護制度中做到“兩個維護”，確保黨中央決策部署在國資國企領域得到全面貫徹落實。同時，在執(zhí)行過程中發(fā)現問題要及時進行調整完善。要改革創(chuàng)新、真抓實干，鼓足干事創(chuàng)業(yè)的精氣神，激蕩昂揚向上的正能量，對于已經明確的管資本重點任務，堅持干字當頭、緊抓快辦，以釘釘子精神一項一項抓緊抓實抓到位。要服務發(fā)展、勤勉盡責，把事業(yè)放在心上，把責任扛在肩上，牢牢把握發(fā)展第一要務，寓監(jiān)管于服務之中，以專業(yè)化高水平服務贏得企業(yè)信賴、贏得群眾口碑。要艱苦奮斗、清正廉潔，大力弘揚艱苦創(chuàng)業(yè)、奮斗興業(yè)精神，牢固樹立正確權力觀、地位觀、利益觀，永遠把紀律和規(guī)矩挺在前面，嚴格執(zhí)行中央八項規(guī)定及實施細則精神，堅決反對“四風”，力戒形式主義、官僚主義，規(guī)規(guī)矩矩做事、出于公心用權，自覺接受黨組織和人民監(jiān)督，始終保持清正廉潔政治本色，堅決做忠誠干凈擔當的國資衛(wèi)士、為民務實清廉的人民公仆